El Grupo CEF.- UDIMA, presente en el VII Encuentro de Derecho Financiero y Tributario del IEF

La autora de la crónica, Ángeles Díez, la segunda a la derecha de la imagen

Crónica de Ángeles Díez, profesora de Derecho Tributario

Un año más, el Grupo Educativo CEF.- UDIMA asistió al VII Encuentro de Derecho Financiero y Tributario “Una estrategia global al servicio de la reducción de la conflictividad en materia tributaria” organizado por el Instituto de Estudios Fiscales y que se ha celebrado los días 10 y 11 de abril de 2019.

Las últimas memorias publicadas del poder judicial y de los Tribunales Económico Administrativos han arrojado unas cifras que han encendido las alarmas en la opinión pública y de los agentes económicos para denunciar el incremento del número de casos controvertidos que acaban en disputa entre la Administración y los contribuyentes en una u otra instancia.

A lo largo de este encuentro se ha abordado este problema, analizando las distintas causas, las medidas que existen o se prevé poner en marcha, las consecuencias del mismo, así como se han propuesto diferentes soluciones para intentar atajarlo, como es el avance hacia un sistema de cumplimiento más cooperativo.

En España se interponen anualmente una media de 300.000 reclamaciones, son muchas, pero en comparación con los 3.500.000 de Alemania quizá parezcan pocas. El problema radica cuando este dato se suma al del éxito de estas reclamaciones. Así, más del 40 por ciento de estas reclamaciones acaban resolviéndose a favor del contribuyente. Ante estas cifras y otras muchas que se han barajado a lo largo de esta jornada, es necesario que se trate de buscar soluciones para que esta alta tasa de litigiosidad pueda reducirse y no siga creciendo, y sobre esta premisa se ha intentado acercar posiciones a lo largo de este encuentro.

El verdadero problema de esta situación no es otro que el perjuicio para la Hacienda Pública que ve sus créditos retenidos hasta la finalización de estos largos procedimientos (45.849 millones de euros de deuda pendiente de cobro), el menoscabo para la seguridad jurídica y deteriorar la percepción de la labor de la Administración tributaria por el contribuyente, lo cual acaba mermando la laxa conciencia fiscal de los ciudadanos, que ya de por sí no es muy elevada.

Estas tasas de conflicto pueden llevar a pensar que quizá la Administración esté abusando de su posición privilegiada en su relación con el contribuyente, amparada bajo la presunción de legalidad que envuelve sus actos, pero estas cifras deben ponerse en su justo contexto y analizar las causas que están detrás.

El fracaso de la Administración Tributaria en la mayoría de las ocasiones se debe a la falta de medios personales que acaba reflejándose en la calidad de sus actos. Así, el motivo que hace que no prosperen para el erario público los expedientes iniciados es la falta de motivación exhaustiva en los actos sancionadores y de los actos de derivación de responsabilidad, la falta de motivación individualizada de las valoraciones inmobiliarias, la falta de prueba necesaria de la ausencia de gastos con ingresos.

En general, existe un cierto automatismo vertiginoso de la Administración que conduce a actos precipitados que no cumplen con las garantías del sistema y los aboca al fracaso. Desde la percepción de los ciudadanos estos datos generan una enorme frustración, ante los escasos avances en este tema, a pesar de ser un objetivo constante a conseguir en las distintas reformas de nuestra norma general tributaria.

Es un problema serio que afecta al interés general, pues alude a los ingresos públicos, por ello debería llevarse a cabo un estudio pormenorizado y analizar el impacto socioeconómico del mismo, atendiendo a las diferencias territoriales que se observen. Estos índices de litigiosidad suponen un serio problema para la confianza de los contribuyentes y en el sistema encontramos normas con escasa eficacia a la hora de resolver la conflictividad y actuaciones administrativas poco respetuosas con los derechos del contribuyente basadas en la idea de que es defraudador.

Desde la Administración se proponen como medidas para reducir esta conflictividad la simplificación del ordenamiento tributario vigente, aumentando la aceptación de las normas mediante la participación ciudadana, con la transparencia de los criterios administrativos en la aplicación de las normas y agilizar los procedimientos en caso de que el contribuyente no quisiera ceñirse a ellos.

Se analizó la incidencia de esta conflictividad en los procedimientos de aplicación de los tributos y la referida a las infracciones tributarias y el delito fiscal. En el seno del procedimiento de inspección la litigiosidad se tasa en un 3 por ciento de las reclamaciones, si bien constituyen el 65 por ciento de la cantidad pendiente de cobro.

Para solventarlo, se debe incidir en medidas preventivas (mejoras normativas, publicidad de criterios administrativos, APAS, rullings, ICAP…) y se ha resaltado la contribución a la reducción de conflictos tributarios de las actas con acuerdo. Para reducir la conflictividad en el plano sancionador y del delito fiscal, se debe fomentar la educación cívico-tributaria, la relación cooperativa previa y las regularizaciones espontáneas y extemporáneas, así como avanzar en un modelo más cooperativo y abandonar el sistema de policía fiscal, acabando con el estímulo de la AEAT a litigar frente al contribuyente.

En la vía económico-administrativa se debe simplificar la gestión de las reclamaciones y articular un mecanismo que permita la extensión de sus efectos y por otro lado se debe trabajar en la configuración congruente de las actas con acuerdo y la posibilidad de introducir algún mecanismo de mediación o conciliación en los tribunales económico-administrativos.

Reiteradamente se ha aludido a la necesidad de conseguir una regularización completa, la suspensión del procedimiento revisor cuando exista un recurso de casación admitido hasta que este se resuelva y permitir que los Tribunales Económico-Administrativos pudieran plantear algo parecido a una cuestión prejudicial ante el TS o el TC.

Otras propuestas apuntaron a la eliminación de la obligatoriedad de agotar la vía administrativa, y dotarla de los medios suficientes para que en el caso de que los contribuyentes decidan iniciarla puedan cumplir su labor y eliminar la segunda instancia. Sin embargo, el presidente del TEAC considera que cumplen una labor de protección de los derechos de los contribuyentes de forma gratuita, contribuyen a incrementar la calidad de los actos administrativos y aportan seguridad jurídica en la medida en que el TEAC sienta doctrina que vincula a toda la Administración, incluida la DGT y no considera conveniente su transformación en órganos mediadores o de arbitraje.

Lo mismo ocurre en la vía contencioso-administrativa, hay que extender el impulso de la mediación a la jurisdicción contenciosa que ya se ha implantado en las vías civil y mercantil, y ya se ha hecho otros países de nuestro entorno como Italia, Portugal, Francia o Alemania con bastante éxito. Tanto los arts. 86 y 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común como el art. 77 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa apuntan a esta posibilidad.

La conciliación judicial tiene muchas más posibilidades de implantarse en nuestro sistema que la mediación intrajudicial, simplemente por el hecho de que en esta última interviene un árbitro (tercero) frente al cual la Administración mostraría serios recelos a cualquier concesión; sin embargo como en la conciliación interviene un juez quedaría salvaguardada la legalidad del mismo mediante el correspondiente auto judicial.

Hay que fomentar los acuerdos de solución de conflicto para solventar la deficiente eficacia de los actuales y se debe transitar desde el litigio a la prevención, atenuando el doble filtro preceptivo que supone la revisión administrativa que conlleva una dilatación excesiva de los procedimientos y diluye la función de la justicia.

La preocupación creciente de falta de seguridad jurídica que provoca litigiosidad y desincentiva la inversión internacional también existe en el ámbito de la fiscalidad internacional, debido al aumento de la internacionalización de la economía, el efecto de BEPS y ATAD, la persecución de la planificación fiscal agresiva, las decisiones en política fiscal adoptadas unilateralmente por los Estados o las resoluciones jurisdiccionales alejadas de los estándares internacionales.

Para paliar este problema desde la Administración se deben favorecer los mecanismos que traten de incentivar y proteger estas inversiones, bien mediante una normativa de calidad que se aplique con esos mismos estándares, publicación de los criterios administrativos, los acuerdos previos de valoración (APAs), rullings o permitiendo acudir a mecanismos efectivos de resolución de conflictos como los procedimientos amistosos (MAPs) o el arbitraje (MLI) o la participación en el Programa ICAP.

En España cada vez son más los procedimientos amistosos que se inician y de contenido más complejo con el fin de solventar las diferencias entre dos Administraciones tributarias cuando la actuación de una o de ambas Administraciones produce o es susceptible de producir una imposición no conforme con el Convenio para evitar la Doble Imposición suscrito entre ambos Estados, o puede producir una doble imposición a un contribuyente. El arbitraje se configura como una buena solución y se verá impulsado con el Instrumento Multilateral (MLI), pues permite reducir la duración de los litigios.

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